近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)。這是落實黨的二十大和二十屆三中、四中全會精神，深化油氣體制改革，完善油氣市場體系，加強石油天然氣行業(yè)管理的重大舉措，是油氣基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的一項關(guān)鍵性部門規(guī)章，將為油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入新動力。
 

　　一、《管理辦法》修訂背景
 

　　2014年《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營管理辦法》印發(fā)實施，是我國天然氣中游最重要、最全面的部門規(guī)章，在規(guī)制天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、運營管理、儲氣調(diào)峰等方面發(fā)揮了重要作用。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確了深化石油天然氣體制改革的指導思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)，油氣體制改革加快推進，2019年組建國家石油天然氣管網(wǎng)集團，2020年實現(xiàn)油氣干線管網(wǎng)獨立運營，打破原有上下游一體化運營機制，油氣基礎(chǔ)設(shè)施運營格局發(fā)生深刻變化，“X+1+X”的油氣市場格局逐步形成，原有的相關(guān)規(guī)定已難以完全適應(yīng)新形勢下對基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃、便捷接入、高效使用、安全運營的新要求。
 

　　黨的二十大報告提出深入推進能源革命，加快能源產(chǎn)供儲銷體系建設(shè)。二十屆三中全會提出構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運行調(diào)度機制，推進自然壟斷環(huán)節(jié)獨立運營和競爭性環(huán)節(jié)市場化改革，均對石油天然氣發(fā)展及相應(yīng)體制機制提出更高要求。黨的二十屆四中全會提出加快建設(shè)新型能源體系，建設(shè)能源強國，優(yōu)化能源骨干通道布局等。《能源法》規(guī)定能源輸送管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)當完善公平接入和使用機制，按照規(guī)定公開能源輸送管網(wǎng)設(shè)施接入和輸送能力以及運行情況的信息，向符合條件的企業(yè)等經(jīng)營主體公平、無歧視開放并提供能源輸送服務(wù)。為適應(yīng)新形勢、滿足新要求，修訂完善《管理辦法》，維護市場各方合法權(quán)益，保障石油天然氣安全穩(wěn)定供應(yīng)，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
 

　　二、《管理辦法》主要亮點
 

　　《管理辦法》修訂順應(yīng)行業(yè)改革新形勢和保障能源安全根本要求，堅持“統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)濟合理，便捷接入、高效使用，優(yōu)化運營、科學監(jiān)管”，充分銜接中央改革精神和《能源法》對行業(yè)管理的要求，將適用范圍由天然氣擴展到石油，主要內(nèi)容亮點包括六個方面。
 

　　(一)進一步規(guī)范了相關(guān)名詞解釋。與2014版相比，針對過去10余年改革進程中，社會和經(jīng)營主體普遍關(guān)心的、易產(chǎn)生分歧的名詞做出了明確的解釋，如油氣干線管網(wǎng)、省級管網(wǎng)以及石油天然氣輸送管網(wǎng)設(shè)施運營企業(yè)等，通過‌統(tǒng)一的解釋和定義，避免不同部門、機構(gòu)或主體對同一概念存在理解偏差，確保政策執(zhí)行一致性和準確性。
 

　　(二)進一步突出了規(guī)劃引領(lǐng)作用?！豆芾磙k法》將油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃單獨成章，進一步完善油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃體系，強化頂層設(shè)計與約束，特別規(guī)定跨境、跨省管道項目須納入國家規(guī)劃，嚴禁各級地方政府能源主管部門自行分段規(guī)劃及審批，從源頭破解“各自為政”的規(guī)劃壁壘，充分體現(xiàn)規(guī)劃對油氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營的引導和約束作用。
 

　　(三)進一步理順了投資建設(shè)機制?！豆芾磙k法》適應(yīng)“全國一張網(wǎng)”建設(shè)新形勢，進一步明確干線管道建設(shè)主體責任，同時支持各類社會資本特別是民間資本參股石油天然氣管道項目，并鼓勵其參與儲備庫、LNG 接收站等設(shè)施投資，有利于激發(fā)各類投資主體積極性，推動基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)。加強設(shè)施接入和使用管理，明確基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)支持符合政府規(guī)劃、符合安全條件的設(shè)施應(yīng)接盡接，同時明確油氣開發(fā)、煤制油氣、煉化基地、油氣儲備庫應(yīng)當接入干線管網(wǎng)，有利于完善“全國一張網(wǎng)”，提升產(chǎn)業(yè)鏈韌性和安全保供能力。強化管網(wǎng)互聯(lián)互通，細化互聯(lián)互通項目在規(guī)劃、項目審批、建設(shè)不同階段要求，提出政府部門加強互聯(lián)互通項目的指導和協(xié)調(diào)，有利于提高管道網(wǎng)絡(luò)化水平，提升設(shè)施運營安全和供應(yīng)能力。
 

　　(四)進一步明確了管網(wǎng)運營機制?！豆芾磙k法》針對管網(wǎng)改革后帶來的運營環(huán)境變化、社會關(guān)切點、企業(yè)關(guān)注點等，新增了多條規(guī)定。一是明確“業(yè)務(wù)分離”硬約束，承擔油氣干線管道建設(shè)運營主體責任的企業(yè)及其所屬企業(yè)不得參與勘探開發(fā)、進出口、生產(chǎn)銷售等競爭性業(yè)務(wù)，從事競爭性業(yè)務(wù)企業(yè)及其所屬企業(yè)也不得從事干線管道投資與運營業(yè)務(wù)，理清了不同類型企業(yè)的主責主業(yè)，各司其職、各負其責，禁止越界、跨界擾亂市場秩序。二是強化省網(wǎng)“運銷分離”，明確省級政府應(yīng)推進所轄區(qū)域管網(wǎng)管輸業(yè)務(wù)和銷售分開，管輸業(yè)務(wù)實行財務(wù)獨立核算、政府核價，暢通第三方接入和使用，支持上下游企業(yè)間直購直銷，進一步解決當前部分省份省級管網(wǎng)運銷未分離的問題，激發(fā)上下游主體活力，促進市場發(fā)展。同時，提出積極引導和推進省級管網(wǎng)以市場化方式融入國家管網(wǎng)，持續(xù)完善“全國一張網(wǎng)”建設(shè)。三是突出合同化運營，提出基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)應(yīng)與服務(wù)用戶簽訂服務(wù)合同，明確了合同各方權(quán)利、義務(wù)和違約責任等，保障管網(wǎng)等設(shè)施進出氣量平衡和氣質(zhì)標準，促進設(shè)施運營企業(yè)服務(wù)質(zhì)量提升。四是細化設(shè)施維檢修、停運、封存、報廢等要求，明確相關(guān)流程、時間要求，保障石油天然氣產(chǎn)供儲銷體系平穩(wěn)運行。
 

　　(五)進一步落實了儲備責任?！豆芾磙k法》與《能源法》要求銜接統(tǒng)一，加強天然氣儲備，明確了四方儲氣能力建設(shè)要求，供氣企業(yè)、國家干線管道建設(shè)企業(yè)、城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)各5%和地方政府5天日均消費量的儲氣能力，進一步加強天然氣儲備規(guī)劃引領(lǐng)和集約布局，有利于加快儲氣能力建設(shè)，提升調(diào)峰應(yīng)急保供能力?！豆芾磙k法》第二十七條明確了儲氣市場運營機制，各方可通過自建合建租賃、購買等手段履行儲氣責任，日常運營市場化運作，應(yīng)急及突發(fā)情況下服務(wù)政府應(yīng)急調(diào)控，政府委托管理的應(yīng)急調(diào)節(jié)能力未經(jīng)同意不得動用等，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合，提升天然氣應(yīng)急保障能力。
 

　　(六)進一步健全了監(jiān)督管理與法律責任。與2014版相比，落實《能源法》加強行業(yè)監(jiān)督管理要求，單列了監(jiān)督管理章節(jié)。明確監(jiān)管職責，理清國務(wù)院能源主管部門、省級以上政府能源主管部門的職責界面，包括保障設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)、接入、使用和公平開放等，形成分級監(jiān)管，發(fā)揮監(jiān)管合力。建立信用監(jiān)管機制， 提出建立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營所涉各類主體的信用記錄，依法依規(guī)實施守信激勵和失信約束，為維護公平有序競爭市場秩序提供重要支撐。完善細化法律責任條款， 對違反規(guī)劃、違規(guī)建設(shè)、未按要求實行管輸與銷售分開、無正當理由不提供或拒絕開放服務(wù)等九類行為，設(shè)定了相應(yīng)的處罰措施，增強了《管理辦法》的約束力和執(zhí)行力。特別是第四十條提到基礎(chǔ)設(shè)施運營企業(yè)、服務(wù)用戶已簽訂服務(wù)合同但拒不履約，引發(fā)供應(yīng)中斷或劇烈波動，嚴重影響市場穩(wěn)定運行和供應(yīng)安全的，視情節(jié)嚴重程度，給予不同程度的懲處，有利于夯實各類主體保供責任，確保油氣供應(yīng)安全。
 

　　總體來看，《管理辦法》順應(yīng)市場化改革方向，貫徹落實中央油氣體制改革精神和《能源法》要求，為管網(wǎng)獨立運營后的市場秩序確立了新規(guī)則，促進油氣市場公平有序競爭，保障油氣供應(yīng)安全，提升油氣資源的市場配置效率，促進油氣行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為保障國家能源安全和促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅實支撐。下一步，在《管理辦法》落地實施中，需要做好宣傳培訓、凝聚行業(yè)共識，配套相關(guān)文件、確保操作可行，壓實各方責任、強化協(xié)同聯(lián)動，提升監(jiān)管能力、維護市場秩序，確?！豆芾磙k法》各項規(guī)定落實落地，在石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運營中切實發(fā)揮作用。
 

　　(作者：中國石油規(guī)劃總院天然氣所所長李廣)